Recenze zákona o řízení a kontrole veřejných financí. Hodnocení Ekonomického magazínu: 60 %

Autor: vláda

Datum předložení: prosinec 2016

„Povím vám, co potkalo zákon o řízení a kontrole veřejných financí,“ píše Andrej Babiš v knize O čem sním, když náhodou spím a pokračuje: „To je zákon, jehož název je sice dost nuda, ale je strašně důležitý. Jde jednoduše o to, aby politici a úředníci, kteří rozhodují o veřejných výdajích, za to byli taky zodpovědní. Aby se dalo dohledat, kdo peníze utratil rozumně, a kdo je prošustroval, nebo dokonce přihrál kamarádům. Tak tenhle klíčový zákon, to byla hotová anabáze, jako by se do něj někomu nechtělo. Napřed byl materiál s názvem Návrh zákona o řídícím a kontrolním systému veřejné správy. To bylo v srpnu 2010…“

No ano, zákon je to důležitý a chystal se opravdu dlouho. V rámci připomínkového řízení bylo třeba vypořádat více než dva a půl tisíce připomínek. Legislativní rada vlády se předlohou zabývala skoro dva roky a anabáze stále neskončila. Drtivou většinou hlasů jej odmítl Senát, a návrh se vrací ke konečnému rozhodnutí do sněmovny. Těch, komu se do něj nechce, je opravdu hodně, to ale neznamená, že „všeci kradú“. Zákon určuje pravidla pro finanční kontrolu ve čtrnácti různých typech organizací, kterých je více než osmnáct tisíc, od ministerstva až po malou obec, což je samozřejmě problém, protože jinak se úřaduje s houfem úředníků na ministerstvu a jinak v obci, kde reálně funguje jen starosta a účetní na půl úvazku.

Podle důvodové zprávy je cílem návrhu podpora principů 3E, kterými se rozumí hospodárnost, účelnost a efektivnost. Zákon přináší definice těchto principů a vytváří nástroje pro jejich naplňování v praxi. Dalšími základními principy zákona jsou princip kontroly čtyř očí a princip jednotného auditu, jehož pravidla jsou podrobně popsána, včetně požadavků na osobu interního auditora. Funkci správce rozpočtu nebo hlavního účetního může dnes vykonávat jen zaměstnanec. V praxi je ale běžné, že v menších obcích je externí účetní na živnostenský list. Aby to bylo umožněno, ponechává návrh zákona možnost pověřit touto funkcí i osobu, která není zaměstnancem.

Obsah zákona není snadné popsat: definuje požadavky na přípravu podkladů při rozhodování o příjmových a výdajových operacích, k hodnocení, ověřování nebo schvalování operací, vytváří funkci hodnotitele, ověřovatele a schvalovatele. Před zahájením výdajové operace požaduje ověřit nezbytnost operace ke splnění úkolu, soulad operace s právními předpisy, soulad operace s postupy a podmínkami stanovenými pro zadávání veřejných zakázek, soulad operace s cílem řízení a kontroly veřejných financí, soulad operace s předpokládanými možnostmi veřejného rozpočtu po dobu trvání operace, správné rozpočtové třídění, vyhodnocení rizik souvisejících s operací…

Jak je vidět, nejen název zákona je dost nuda. Kromě zdlouhavých popisů všech možných povinností, postupů a mechanismů zákon počítá se zřízením interního auditu u každého správce veřejného rozpočtu, jehož výdaje přesahují 500 milionů ročně. Takových je mnoho a není jisté, zda by do nich vůbec bylo možné nalézt dostatek auditorů s požadovanou kvalifikací. Posedlost nekonečným auditováním všeho a všech je patrná i z návrhu na vytvoření výborů pro interní audit při jednotlivých ministerstvech, které dohlížejí na interní audity, a vládního výboru pro interní audit, který vládne všem výborům i auditům.

Podobně jako u zvažovaného návrhu, aby obce mohl kontrolovat NKÚ, i zde se během projednávání zákona hodně mluvilo o povinnosti dodržovat pravidla 3E. Zástupci obcí proti nim tradičně namítají, že na prvním místě při kontrole samospráv musí být soulad s právními předpisy. Chtějí se tak vyhnout tomu, aby kontrolní orgán nezačal zkoumat, zda by nebylo účelnější opravit chodníky než postavit dětské hřiště. Což celkem logicky považují za ohrožení svého práva na samosprávu. Požadavek na účelné a hospodárné využívání majetku je ale obsažen i v platném zákoně o obcích a problémy při kontrolách to nečiní.

Během dlouhé legislativní cesty návrh zákona doznal značných proměn. Ve sněmovně k němu navíc přijali pozměňovací návrh, který obce nevykonávající rozšířenou působnost, jakož i jejich příspěvkové organizace, zbavil navrhované povinnosti zpracovávat výroční kontrolní zprávy a vkládat je do informačního systému Ministerstva financí. Ve výsledku se návrh v mnoha klíčových bodech nakonec přiblížil stávající úpravě s tím zásadním rozdílem, že zavádí nové pojmy a terminologii. Obavy adresátů ze změn jsou tak do jisté míry asi přehnané, stejně tak ovšem platí otázka, zda není zbytečné přijímat nový zákon se starým obsahem.

Zákon lze kritizovat i z toho pohledu, zda skutečně přináší slibované snížení byrokracie. Na první pohled to tak nepůsobí. Na druhou stranu vyčítat mu, že neodstraňuje duplicity kontrol, jak činí někteří senátoři, není opodstatněné. Navrhovaný princip jednotného auditu spočívá v možnosti spolehnout se na výsledky předchozích kontrol a sdílet informace. Pokud se ale odstraněním duplicit má na mysli, že další kontrola nesmí přijít dřív než dejme tomu po roce od předchozí, pak nic takového do zákona nepatří. Různé kontroly mají různý předmět, způsob provedení i to, pro koho jsou určeny. Nelze říci kontrola jako kontrola a vypakovat plynaře s tím, že tu před chvílí byli elektrikáři.