Recenze novely zákona č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, ve znění pozdějších předpisů (sněmovní tisk č. 1089), hodnocení Ekonomického magazínu: 40 %

Předkladatelé novely: Poslanci Zbyněk Stanjura, Andrej Babiš, Martin Plíšek, Petr Gazdík, Pavel Bělobrádek, Roman Sklenák a Pavel Kováčik

Datum předložení: Duben 2017

Stanovisko vlády: Neutrální

Vládní koalice chce dotáhnout zákony, které poslala do sněmovny. Nelení ale ani poslanci a stále předkládají další návrhy zákonů, byť už je sněmovna projednat nestihne, pokud by tedy náhodou nebyla vůle schválit je už v prvním čtení. Novela zákona o Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR (zákon č. 301/1992 Sb.) není zákonem, který by o tento způsob projednání usiloval, přesto však stojí za pozornost. Už jen seznam pod ním podepsaných poslanců je podivuhodný. Zákon má podporu snad všech politických stran napříč politickým spektrem. Přitom se jedná o zákon, jehož přijetí by mělo zásadní dopady na exekutivu, podnikatelské prostředí, a dokonce na principy fungování právního státu.

Cílem předkladatelů je prostřednictvím novely „komorového“ zákona (což je mimochodem samo o sobě dost podivné) zavést povinnost pro předkladatele zákonů (z velké části vláda) i pozměňovacích návrhů (poslanci a Senát), aby do samostatné přílohy návrhu právního předpisu zpracoval přehled povinností, které z navrženého právního předpisu vyplývají pro podnikatele. Po schválení předpisu pak bude ve Sbírce zákonů vyhlášen zákon i s touto přílohou.

Ministerstvo vnitra jako vydavatel Sbírky zákonů pak právní předpis i s přílohou předá Hospodářské komoře, které návrh ukládá povinnost vést právní elektronický systém pro podnikatele, ve kterém bude zveřejňován přehled povinností podnikatelů, jejichž plnění je kontrolováno a vymáháno orgány veřejné moci. Výjimku mají tvořit pouze povinnosti z mezinárodních smluv a nařízení EU. Podnikatelům takový systém podle předkladatelů umožní získat na jednom místě a v jednom informačním systému komplexní přehled o tom, jaké povinnosti pro ně vyplývají ze všech právních předpisů. Návrh rovněž počítá s tím, že orgán veřejné moci, který rozhoduje o uložení sankce za nesplnění nebo porušení povinnosti podnikatele vyplývající z platných právních předpisů, sankci neuloží, pokud není v přehledu povinností podnikatelů v samostatné příloze právního předpisu vyhlášena.

Předkladatelé návrh odůvodňují enormním nárůstem množství přijatých právních předpisů, ve kterém se podnikatelé už nemohou orientovat a elektronický systém povinností jim to umožní. Návrh se nevztahuje jen na nové předpisy, ale ukládá vládě, aby do 31. 12. 2018 zpětně zpracovala přehled povinností vyplývajících pro podnikatele ze třinácti již platných zákonů, ve kterých je povinností pro podnikatele z principu hodně. Jde o daňové zákony, živnostenský zákon, zákoník práce, zákony o pojistném na sociální a zdravotní pojištění. Další předpisy bude moci vládě zadat Hospodářská komora, všechny zbývající předpisy vláda zpracuje a z nich vyplývající povinnosti podnikatelů vydá svým nařízením do 31. 12. 2022.

I zde je před samotným hodnocením třeba předeslat, že se jedná o zákon, který nevznikl v poslaneckých lavicích. Autorem je Hospodářská komora, která si od toho slibuje nejen servis pro podnikatele, ale též posílení svého postavení a vlivu. Stane se ze zákona povinným připomínkovým místem právních předpisů, správcem jednoho ze základních registrů státu, dostane oprávnění, aby vstupovala do registru osob a na náklady státu sama zpracovávala samostatné přílohy k právním předpisům s přehledem povinností podnikatelů, což jí umožní, aby se do jisté míry sama stala tvůrcem a vykladačem zákonů.

Na první pohled se jedná o skvělý nápad, jak podnikatelům usnadnit život. Nápad je to tak dobrý, že se jej zřejmě všechny zúčastněné strany rozhodly vtělit do svých předvolebních programů. A kdyby se jich snad někdo zeptal, proč už to dávno není, mají alibi: Už jsme to navrhovali, ale parlament to nestihl projednat. Teprve projednávání a, doufejme, i věcná diskuse ukážou, jak moc je návrh problematický. Do značné míry na to poukazuje i stanovisko vlády, které je sice neutrální, ale výčet námitek je dlouhý a začíná konstatováním, že návrh je s největší pravděpodobností protiústavní.

Podle ústavy je k platnosti zákona třeba, aby byl vyhlášen ve Sbírce zákonů. Předloženým návrhem by ale zjevně došlo k tomu, že platný není ani tak samotný zákon jako spíš jeho příloha, která obsahuje závazný seznam povinností. Pokud zde některá náhodou chybí, pak ji příslušné orgány nemohou sankcionovat, a tudíž ani vymáhat. Zatímco podnikatelé mají být tímto opatřením chráněni před zvůlí úřadů, na nepodnikatele se poněkud zapomnělo. Jejich povinnosti jim nikdo nepředžvýká a nechá je napospas byrokratům. Jak vláda upozorňuje, jedná se o zjevnou diskriminaci a porušení principu rovnosti před zákonem.

K tomu je nutno doplnit, že návrh rovněž závažně porušuje princip dělby mocí. Parlament by sice schvaloval dál zákony, ale seznamy povinností, jimiž by se podnikatelé ve skutečnosti řídili, by vláda vydávala svým nařízením, které parlament neschvaluje. Návrh rovněž obchází moc soudní, která jako jediná může rozhodovat ve sporech o výklad zákona a povinností, které z něj vyplývají. Podle návrhu by tak, s trochou nadsázky, vláda a Hospodářská komora převzaly vůči podnikatelům moc zákonodárnou i soudní. Nemyslím, že by se to podnikatelům v posledku líbilo.

Velmi brzy by se totiž ukázalo, že daná věc nefunguje ani v praktické rovině. Povinnosti, které vyplývají z právních předpisů, totiž není jednoduché popsat jiným způsobem než jazykem právního textu. Každá povinnost zde stanovená může mít řadu podmínek (výjimek), jejichž splněním se daná povinnost konkretizuje vůči konkrétním osobám či situacím. Legislativní technika používaná pro psaní právních předpisů sice nebývá laikům snadno srozumitelná, ve skutečnosti ale pracuje s předem definovanými pojmy, čte se podle předem daných zásad a v kontextu s jinými právními předpisy.

V běžném textu nic takového neplatí. Na první pohled sice působí srozumitelněji, ale pracuje s mnohovrstevnatým a proměňujícím se jazykem, kde každé slovo v určitém kontextu může mít mnoho významů, a to včetně těch předem netušených. Není proto nic neobvyklého, když dva lidé odvodí ze stejné věty úplně jiný závěr. Důkazem ostatně může být samotný pojem povinnosti. Mají se tím na mysli pouze takové, které zákon ukládá výslovně podnikatelům, nebo i takové, které pro podnikatele vyplývají z obecných předpisů? Ani pojem podnikatel není lehké uchopit a lze pod něj zahrnout celou řadu subjektů s různými povinnostmi.

Nepřehlednost právního řádu je jistě velký problém a každý pokus o nápravu je nutno jistým způsobem ocenit. Předložený návrh však nic neřeší. Aby byl seznam povinností přesný, bylo by nutné zákon víceméně opsat, což nedává smysl. V opačném případě hrozí ještě větší chaos, než jaký panuje dnes. Celkově vzato tak lze říci, že zákon je prakticky neproveditelný a možnou neústavností aspiruje na lobbistickou perlu roku.