Recenze novely správního řádu. Hodnocení Ekonomického magazínu: 60 %

Autor: Zastupitelstvo Pardubického kraje

Datum předložení: leden 2018

Stanovisko vlády: Neutrální

Náš právní řád dává mimořádné možnosti všem, kdo chtějí kverulovat proti jakémukoli úřednímu rozhodnutí. Ne, že by snad všechna byla bez vady, ale když jakékoli správní řízení trvá nekonečně dlouho, přestává legrace. Jedním z velmi oblíbených nástrojů, jak paralyzovat rozhodování úřadů, je uplatňování námitek systémové podjatosti. Pokud je shledáno jako opodstatněné, vrací se řízení znovu na úplný začátek.

Za účelem snížení počtu námitek podjatosti a obstrukcí v řízení na základě systémové podjatosti je předkládán návrh novely správního řádu, který stanovuje, že není možné vyloučení úřední osoby, bude-li její domnělá podjatost vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo územnímu samosprávnému celku.

Dříve, než se podíváme na samotný návrh, který předkládá Zastupitelstvo Pardubického kraje, je třeba si vyjasnit, co to systémová podjatost je a čím se liší od podjatosti klasické. Platný správní řád, podle kterého probíhají správní řízení, stanovuje, že každá úřední osoba, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci nebo k účastníkům řízení zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je z řízení vyloučena.

Pokud zkrátka někdo rozhoduje ve věci svého strýčka nebo milenky, měl by se sám vyloučit dřív, než se to dozví třetí strana. Jeho představený pak určí jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti, a jede se dál. Co když ale někdo namítne, že podjatý je vlastně celý úřad, který má rozhodnout ve věci, na níž má obec nebo kraj výrazný zájem? Úředník je přece zaměstnancem obce či kraje a je na zaměstnavateli ekonomicky závislý.

Automaticky tak vzniká pochybnost o jeho nestrannosti při rozhodování. A nejde jen o subalterní úředníky. Systémová podjatost zahrnuje i starostu, primátora či hejtmana (působnost na ministry je vyloučena), kteří jsou v čele úřadu a jejich politické priority mohou ovlivnit rozhodování úředníků. Jako důkaz systémové podjatosti poslouží i skutečnost, že se jedná o politicky nebo ekonomicky významný záměr. Stačí jen podezření, nemusí jít o jistotu.

V České republice existuje smíšený model státní správy a samosprávy. Obce a kraje v  přenesené působnosti vykonávají státní správu, nezávislou na obci nebo kraji. Na radnicích obcí či v krajských úřadech sedí dva typy úředníků. Jedni pracují pro samosprávu ve věcech samostatné působnosti, druzí dělají pro stát výkon státní správy a samospráva je neřídí. Podezření, že to tak v praxi nemusí být, ale vyplývá z logiky věci.

Nejvyšší správní soud v roce 2012 sice učinil závěr, že úřední osobu nelze vyloučit pouze pro systémovou podjatost (danou ekonomickou závislostí úřední osoby na jejím zaměstnavateli), pokud k ní nepřistoupí nějaký další důvod mající potenciál ovlivnit rozhodnutí této osoby, jako například zvýšený zájem politických činitelů nebo jiných vlivných aktérů na výsledku řízení. I to stačí k tomu, aby byly úřady vyloučeny z projednávání a věc přesunuta k jinému úřadu.

Samotné přezkoumávání námitek systémové podjatosti prodlužuje správní řízení a narušuje právní jistotu jeho účastníků, a proto už v minulém volebním období vláda slibovala řešení. V říjnu 2017 schválila návrh řešení systémové podjatosti ve vztahu k činnosti obecných stavebních úřadů a úřadů územního plánování, který předložila ministryně Šlechtová. Ministerstvu vnitra vláda uložila připravit novelu správního řádu, která by problematiku systémové podjatosti upravila obecně.

Pardubický kraj se rozhodl nečekat a využít svého práva zákonodárné iniciativy. Za definici podjatosti ve správním řádu navrhuje přidat nový odstavec, který by systémovou podjatost vyloučil jako důvod pro vyloučení úřední osoby. Vláda proti tomu namítá, že návrh nejen nesleduje judikaturu NSS, ale dostává se s ní do rozporu tím, že by riziko podjatosti úředníků plynoucí z ekonomické závislosti bylo v podstatě nepřezkoumatelné.

To je samozřejmě záměr předkladatelů. Jiná věc je, zda lze tento závěr dovodit i z navrhovaného nového ustanovení zákona. Podle všeho totiž nevylučuje přezkum systémové podjatosti ve vztahu s dalšími skutečnostmi nasvědčujícími o riziku ovlivnění. Vláda správně upozorňuje, že soudy se ve sporných případech, tedy tam, kde ustanovení zákona připouští více možných výkladů, přiklánějí na stranu žalobců, a nikoli správních orgánů.

Přijetí novely by proto na stávající praxi nemuselo změnit vůbec nic. Snaží se říci, že úředník při výkonu státní správy nemůže být systémově podjatý, což evidentně není pravda, ale už neřeší důvody, které dnes soudy v rozporu s elementární logikou za důkaz oné podjatosti považují. I snahu je však třeba ocenit. Systém systémové podjatosti způsobuje miliardové ztráty, a to především v projektech, na kterých je veřejný zájem.